淡马锡模式让新加坡的国企与政府之间真正实现了“分离”。

　　□　胡改蓉

　　三中全会之后,国企改革成为经济体制改革的“重头戏”,截至目前,已有16个省份出台国企改革方案。对国有经济居主导地位的我国而言,国企改革牵一发而动全身,不能不慎重谋划。国企改革的核心和重点是什么?究竟是所有制重要,还是经营管理体制重要?提了这么多年的政企分开,如何才能真正实现?这些都是我们在设计改革方案和制定实施策略中亟待解决的问题。新加坡的国企改革被公认是世界上比较成功的模式,过去我们已经从中借鉴良多。在国企改革再出发的今天,重新梳理并总结其成功经验、做法,相信对我们仍然具有很强的借鉴和启示意义。

　　新加坡国有企业改革采取了部分私有化的模式,政府在国有企业中同时兼具管理者与股东身份。为使这两种身份被有效“隔离”,新加坡建立了以淡马锡为代表的国有控股公司这一平台,并对国有企业采取了“政府——国有控股公司——政联公司”(“国有控股公司”类似于我国提出的“国有资本运营公司”,“政联公司”即新加坡的国有企业——编者注)的三级管理模式。该模式之精髓在于将政府定位为一个“无为而治”的投资者,不介入国有控股公司的经营管理,同时保障国有控股公司的独立性与自主性,促使其代表政府股东积极行使对政联公司的股东权益。

　　三中全会《决定》正式提出了“改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司”的构想,希望通过国有资本运营公司的市场化运作以提升国有资本的运营效率。由于《决定》只是提出建立“国有资本运营公司”的基本思路,并无具体的制度安排,因而实有必要积极探求、比较、分析域外成熟的制度经验,并在此基础上结合我国的特定国情进行制度构建。在新加坡,以淡马锡控股有限公司为代表的国有控股公司(新加坡《宪法》称为“政府公司”)是国有企业经营管理体制中极为重要的组成部分。国有控股公司的成功运作,不仅对于新加坡国有企业,甚至对于新加坡整体经济的发展都起到了极大的推动作用。通过解读新加坡国有控股公司的制度设计以及其面临的挑战,可为今后我国国有资本运营公司的制度构建提供参考。

　　“管理观”与“所有权观”之争

　　与其他国家国有企业的发展一样,新加坡国有企业的发展历程也并非一帆风顺。1985年左右,新加坡突然出现经济衰退,揭示了国有企业的制度不足,如僵化、高成本以及数量和规模增加所带来的复杂性。在西方以英国为代表的各国纷纷展开了国有企业的私有化运动。受此影响,加上国内经济自身的衰退,新加坡政府也开始反思自身与国有企业的关系。在如何改革国有企业问题上,理论界出现了关于公有与私有的“管理观”与“所有权观”之争。其中,“管理观”认为,“竞争”而非“所有”才是高效率的关键。与此相反,“所有权观”或“政治观”则认为,国有企业本质上是低效的,因为政府追求额外的目的,并与利润最大化相违背,而这种政治介人歪曲了国有企业管理者的目标和所面临的限制。实际上对于私有化是否是提高国有企业经营效益的必须要素,并无一个定论。支持者认为私有化对于国有企业经营业绩的提升是必然的,但也有人认为,较少的管理,如放松管制、增强竞争、运用绩效管理合同等规范化的方法可以代替私有化,从而有效地提升国有企业的经营效率,因而,私有化不是唯一对国有企业进行重建的有效方法。有学者在对西班牙城市交通服务部门进行实证研究后也认为,产权对企业经营效率的影响或许并非绝对,因为调查数据显示,有83.3%的国有企业具有高效率,而民营企业的这个数据仅为66.7%。

　　上述“管理观”及相关实证研究结果对新加坡国有企业改革产生了很大影响。虽然新加坡在1985年3月就宣布正式实施私有化计划,并于1987年2月由国会批准了公共部门私有化委员会提交的《公共部门私有化报告》,形成了新加坡公共企业私有化的纲领性文件,确定了600家政联公司及40家法定机构在未来10年内撤资的计划,但事实上,这个计划的实施过程非常缓慢。以淡马锡为例,其所属企业只是在经营方向上有所转变,涉足领域其实不减反增。许多长期获利的淡联公司(即淡马锡所投资的国有企业),如新加坡航空公司、吉宝集团等只是股票上市,释放出部分股份,而非绝对的私有化。截至2010年,淡马锡仍然在关键性领域保持着其初始投资,且占有垄断性的控制权,如造船、公共基础设施、电信领域；在其他的主要工业领域,如食品和饮料、机械工业等领域,也依旧保持着控制地位。

　　在“管理观”得到政府认可的同时,为促进竞争,提高效率,新加坡政府还进行了两方面改革:其一,推动开放或放松管制。某些传统意义上属于政联公司垄断经营的领域,开始逐步向私人和外资开放,如电信、银行、保险、电力、能源、医疗服务等领域。此时政府的管理意识发生了变化,即从“一线的管理者”变成为“高效的商业活动的促进者。以电力和煤气为例,新加坡于1995年决定实施电力和煤气行业的全面开放,首先是将新加坡能源企业化——从一个政府法定机构转型成为一家商业公司；淡马锡随后收购新加坡能源并进行业务重组,分拆出3家独立的发电公司作为其全资子公司,成功地实现了电力行业的竞争。其二,明确了政联公司应当以商业化为其运作基础,集中关注损益情况,不再被要求实现社会目的或创造就业机会的目的。他们与私人企业、跨国企业进行竞争,甚至相互之间进行竞争。依据政府的要求,政联公司完全是追求利润的商业化实体,与私人公司相同。它们被期望能够提供与所承受的风险相匹配的商业回报；与私人企业一样服从相同的管理规则；不能够获得来自政府的补贴或特殊对待。