政府要有自律、无为而治的精神

　　在“管理观”被认可后,新加坡的国有企业改革就不是推动全面私有化而只是采取部分私有化。此时,政府已经明显意识到,要提升国有经济的运行效率,实现政联公司商业化运作的目的,就必须要求政府区分其作为国企管理者的身份和国企股东的身份,并对国有企业保持一个克制状态。在这种情况下国有控股公司恰好对政府与政联公司起到了极好的隔离作用。

　　首先,从管理角度而言,国有控股公司可以聚焦于商业目标,防止国家利益与商业利益的冲突。以淡马锡为例,新加坡政府经常申明:淡马锡是一个商业实体,其投资行为政府并不干预。淡马锡的商业目标使其在发挥对所投资公司的监督作用时,不需要考虑复杂的政治因素和社会因素。

　　其次,有利于提升国有资本的经营效率。国有控股公司完全是政府控股,其最终目的或责任在于全体国民长期利益的最大化,但事实上其无法实现国民所有利益的最大化。正如有学者所指出的,代理人若追求多样化的任务,将难以对其履职行为进行评价,因为哪个或哪些任务是代理人试图去追求的,并不确定。因此将国有控股公司的作用集中限定于增强经济回报,作为一个经济实体,用经济指标如资产负债表和流动性比率估算其经济效益要简单很多,经营效率也会提高很多。

　　再次,有利于在国有控股公司与私有化的国有企业之间建立起非政治动机的信任关系,推进国际化的步伐。国有控股公司在海外投资时,可能会遭到东道国的质疑,谴责这些大型国有控股公司通过公司控制去获取敏感的军事技术、自然资源或者通过对金融和经济的破坏去勒索东道国。为此,政府必须给市场发出一个可靠的信号,即将其管理者身份与股东身份分离并且不再将国有企业视为政府的工具。而如果东道国相信政府的政治诉求和经济利益相分离,国有控股公司和国有企业就会有更好的机会进行海外投资。在此点上,淡马锡就将自己定位于一个“国际化的投资者”,只是它“碰巧由财政部持有”而巳。

　　最后,如果政府能够将其管理者身份与股东身份分离,由国有控股公司代表政府履行出资人职责,则可以较好地解决代理问题。代理问题把现代公司视为委托人与受托人合同的连接点。当代理人做决定时是以其个人利益的最大化为出发点,那么代理问题即随之产生,此时委托人必须监督代理人的行为。公司法学者曾指出,大股东(如国有控股公司)有足够的机会去收集信息并监督管理人,他们对公司管理者有着更多的耐心而非仅仅为了短期利益给他们施加压力。因而,由国有控股公司作为委托人将国有资产对下属企业进行投资,能够更好地起到监督代理人、降低代理成本、提高国有资本运作效率的作用。

　　作为股东,政府通过国有控股公司,希望所投资的公司能够给予可接受范围内的回报并持续鞭策其不断创造新价值——这与其他股东的要求并无差别。新加坡政府刻意避免参与国有控股公司及其所投资国有企业的各项商业决策。这种自律、无为而治的精神,确保了国有控股公司及其所投资企业能够充分依据商业规则运作并不断发展壮大,而不受任何行政性干预,或受与商业无关的政府指令的干扰。这种控股方式令新加坡的国有企业在与其他世界各地同类型企业相比时,能够脱颖而出。

　　渐进转型同样适用于国企改革

　　不可否认,新加坡所采取的“政府——国有控股公司——政联公司”的国有企业经营管理体制对其经济的快速发展发挥了关键作用。尽管中新两国的国情不同,但二者间的共性也不容忽视:一是虽然新加坡信奉经济自由主义,但政府对经济生活的干预和介人程度非常高,这一点与我国类似;二是新加坡有70%以上的居民为华人,保留了华人的文化传统和思维模式。这些共性使我们相信,尽管我们不能对新加坡的经验采取简单的“拿来主义”,但与欧美等发达国家相比,其借鉴意义或许更强。具体而言,主要体现在如下几个方面:

　　第一,依托既有的制度路径实现渐进式转型。世界各国实行私有化的目的,通常是为了通过出售国有企业筹集资金；制止因补贴经营不善的国有企业而造成的国库资金流失,使国有企业摆脱政治干预和公务员的僵化体制,让企业发挥商业实体的功能；引进竞争机制,实现最佳资源配置。然而,这些私有化政策实施后,政府不仅失去了对企业的所有权而且也基本上失去了管理权,政府对经济的影响力骤然下降。对于以国有企业为主导的经济发展模式而言,这种激进的改革未必适合。新加坡在面对激烈的国际竞争时,坚持的则是对国有企业的前瞻性改革,看似承袭新自由主义思潮,其实并非盲目地全盘接受,也并非仅仅被动地应对外在环境变化,反而是依赖既有的制度路径,预先掌握未来国内外可能的发展趋势,先一步渐进转型,让淡马锡等国有控股公司走出以政联企业为主体的独特发展道路。这种转型既能提高国有企业的经营效益,又能保障国家对经济的主导力。

　　可以说,新加坡国有企业改革的成功对我国具有良好的示范效应,使得我们在积极促进国有企业市场化经营的同时,不会担心国有经济失去控制力、影响力和带动力。

　　第二,以国有控股公司为平台,隔离政府的管理者职能与股东职能。国有企业经营中政府管理者职能与股东职能的融合,极易导致政府公权力的滥用。一方面政府会利用公权力为国有企业谋求不正当的竞争优势,对民营企业产生“挤出效应”；另一方面也会利用公权力的“权威”随意侵害国有企业的自主经营,造成政企不分。对此,以国有控股公司为平台,区分或隔离政府的管理者身份与股东身份极为必要。就我国而言,今后的国企改革应当坚持“政府——国有控股公司(即国有资本运营公司)——国有企业”的三级经营模式。在该模式中,可以借鉴新加坡的做法,由国有控股公司代表政府履行在国有企业的出资人职能,对国有资产以及国有企业的监督职能则由国务院及各地的国有资产监督管理委员会负责。

　　第三,充分尊重国有控股公司的独立性和自主性。上述的三级经营模式能否真正发挥作用,国有控股公司能否真正产生隔离效果,而不是变为一个“二政府”,关键就在于国有控股公司的独立性及自主性能否得以保障。通过新加坡的经验可知,新加坡政府明确将自己定位为一个“无为而治”的投资者,不介入国有控股公司的具体经营事务。同时,国有控股公司则将自己明确为一个独立的商业主体,并代表政府积极行使对政联企业的股东权利,保障了政府股东的利益。

　　为保障自身的独立性,新加坡国有控股公司及时摒弃了内部治理结构的行政化,建立了独立、高效和专业的董事会及相应的日常管理机构,并采取了董事会中心主义的治理模式,确保了国有控股公司的独立运作。此外为推进国际化战略的实施,以淡马锡为代表的国有控股公司还专门设立了几乎全部由域外成功商业人士组成的国际化小组,以表明其与政府的分离,这对于淡马锡“走出去”战略的实施至关重要。这些经验对于我国今后的制度改革极富借鉴意义。

　　(作者系华东政法大学副教授)